Marina Castellaneta | Notizie e commenti sul diritto internazionale e dell'Unione Europea

Ingiustificati e contrari al diritto Ue gli ostacoli posti dal Consiglio nazionale forense all’iscrizione nell’elenco degli avvocati comunitari stabiliti di un cittadino italiano che, dopo la laurea in giurisprudenza in Italia, aveva ottenuto l’iscrizione nel registro degli abogados a Barcellona. Lo ha stabilito la Corte di cassazione, sezioni unite civili,  con sentenza depositata il 22 dicembre 2011 (n. 28340/1120120104191330618), con la quale la Suprema Corte non solo ha bocciato la posizione restrittiva del Consiglio nazionale forense, ma ha chiarito l’esatta portata della direttiva 98/5/CE, sull’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica, recepita in Italia con decreto legislativo 96/2001. La vicenda ha preso il via da un’istanza di un cittadino italiano che, laureatosi in giurisprudenza a Palermo, aveva chiesto al Consiglio dell’Ordine degli avvocati della città siciliana l’iscrizione nella sezione speciale dell’albo professionale riservata agli avvocati comunitari stabiliti, tutto nel rispetto della direttiva 98/5. Il richiedente, infatti, era già iscritto nel Registro generale del Collegio degli Abogados di Barcellona e intendeva esercitare l’attività in Italia. La sua richiesta era stata respinta: il Consiglio dell’Ordine sosteneva, erroneamente, che la direttiva si dovesse applicare unicamente ai cittadini Ue di nazionalità diversa da quella dello Stato membro al quale è richiesta l’abilitazione all’esercizio alla professione. Il no all’iscrizione era stato poi confermato dal Consiglio nazionale forense secondo il quale l’iscrizione non poteva essere concessa perché il richiedente non aveva svolto il tirocinio biennale previsto dalla legge italiana e anche perché l’istante “non aveva dimostrato il conseguimento in Spagna, di un particolare ulteriore titolo abilitante né di specifica esperienza professionale”. Una posizione del tutto respinta dalla Cassazione. Per la Suprema Corte, il diritto Ue fornisce percorsi alternativi costituiti o dalla direttiva 2005/36 che permette alle autorità nazionali di prevedere misure compensative nei casi di diversità di studi o formazione o il procedimento di “stabilimento/integrazione” tramite la direttiva 98/5/CE. Con quest’ultimo sistema il richiedente, che ha già un titolo professionale in uno Stato membro chiede l’iscrizione nella sezione speciale dell’albo italiano e utilizza il proprio titolo di origine. Dopo un periodo di effettiva attività in Italia di 3 anni può chiedere di essere integrato con il titolo di avvocato italiano. Ora, considerando che il richiedente aveva il titolo di abogado in Spagna e chiedeva l’iscrizione nel registro speciale in Italia, le condizioni fissate nella direttiva erano del tutto rispettate. Il rifiuto opposto dal Consiglio forense era quindi immotivato. A ciò si aggiunga, prosegue la Cassazione, che nel procedimento previsto dalla direttiva 98/5, l’interesse pubblico al corretto svolgimento di un’attività professionale “è idoneamente tutelabile attraverso il triennio di esercizio della professione con il titolo di origine (d’intesa con un professionista abilitato) e la verifica dell’attività correlativamente espletata”. Senza dimenticare – prosegue la Cassazione – le pronunce dei giudici Ue nel caso Cavallera e Koller (riguardanti l’applicazione delle direttive 89/48 e 2005/36) nelle quali la Corte di Lussemburgo ha chiarito che è contrario al diritto Ue ogni ostacolo posto dalle autorità nazionali diverso dalle previsioni della normativa comunitaria che impedisca il riconoscimento delle qualifiche professionali, precisando che è sufficiente lo svolgimento di una prova attitudinale  alternativa rispetto al tirocinio per ottenere il riconoscimento.

Dal 1° gennaio 2012 mercato del lavoro senza restrizioni per i cittadini rumeni e bulgari (http://roma.mae.ro/it/local-news/819). Il Governo italiano ha deciso di rimuovere il regime transitorio per l’accesso al mercato del lavoro previsto fino al 31 dicembre 2011 che consentiva all’Italia di non equiparare del tutto i cittadini bulgari e rumeni a quelli di altri Stati membri per l’accesso al lavoro (http://www.lavoro.gov.it/NR/rdonlyres/072081E1-83E0-41B1-937A-889148B0EC6F/0/Circolare_congiunta_Proroga_Rumeni_Bulgari.pdf). Alcuni Paesi Ue però continuano a mantenere le restrizioni all’ingresso nel mercato del lavoro per i due Stati le cui porte per entrare nell’Unione si sono aperte nel 2007. Si tratta di Francia, Regno Unito, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Belgio, Lussemburgo, Malta e Spagna che hanno chiesto di mantenere i limiti fino al 31 dicembre 2013 anche a causa della crisi economica in corso. In realtà, uno studio divulgato dalla Commissione europea l’11 novembre 2011 mostra che la rimozione di limiti all’ingresso non ha inciso in modo negativo sul tasso di disoccupazione degli altri Paesi Ue e, anzi, in taluni casi, ha contribuito a colmare le lacune di manodopera in alcuni settori. (http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1108&furtherNews=yes)

Sotto la lente di Bruxelles arrivano le norme sul reclutamento dei professori universitari. La Commissione europea ha avviato una procedura d’infrazione chiedendo all’Italia chiarimenti sulle selezioni dei professori ordinari. La procedura d’infrazione è all’inizio. La Commissione ha inviato un parere motivato al quale l’Italia avrà due mesi di tempo per rispondere e fornire i chiarimenti richiesti da Bruxelles. Secondo la Commissione, la circostanza che la legge italiana preveda che i professori associati di altri Stati membri debbano accedere alla prova didattica per posti di professori di I fascia, mentre questa prova non è richiesta per gli associati che hanno acquisito tale titolo in Italia (è prevista, infatti, solo per coloro che accedono alle valutazioni comparative di I fascia senza essere professori associati), è una discriminazione indiretta basata sulla cittadinanza e costituisce una violazione del diritto alla libera circolazione dei lavoratori. La difesa italiana è che l’insegnamento universitario non è una professione regolamentata. Per la Commissione, però, nella sentenza Rubino (causa C-586/08) la Corte ha sancito che le qualifiche acquisite negli Stati membri devono essere prese in debita considerazione “nell’ambito delle procedure di selezione relative a posti di docenti universitari”. Tenendo conto delle divergenze, è probabile che sulla questione si pronuncerà la Corte di giustizia.

La conversione in legge del decreto 23 giugno 2011 n. 89 “Disposizioni urgenti per il completamento dell’attuazione della direttiva 2004/38/Ce sulla libera circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della direttiva 2008/115/Ce sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi irregolari” (si veda il post del 26 giugno) lascia in piedi l’impianto di partenza, ma introduce qualche elemento di maggiore conformità alle direttive Ue. La legge 2 agosto 2011 n. 129 (http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2011;129), infatti, ha eliminato alcuni formalismi eccessivi contenuti nel decreto legge. Prima di tutto, nei casi di ingresso e di soggiorno del partner del cittadino Ue che si avvale della libera circolazione o del soggiorno non è più richiesto che la relazione stabile sia ufficialmente attestata, ma è sufficiente – come previsto dal previgente decreto legislativo 30/2007 e, soprattutto dalla direttiva 2004/38/Ce – che sia “debitamente attestata”. Per evitare, poi, sovrapposizioni tra requisiti di ingresso e di soggiorno è stato eliminato l’obbligo del visto di ingresso per familiari extracomunitari di cittadini Ue per il soggiorno fino a 3 mesi. Per quanto riguarda i provvedimenti di rimpatrio volontario ed assistito dei cittadini extracomunitari verso il Paese di origine sono stati esclusi i destinatari di provvedimenti di estradizione o di un mandato di arresto europeo o di un mandato di arresto da parte della Corte penale internazionale.

Si veda, sul decreto legge, il post del 26 giugno 2011.

In vigore, dal 24 giugno, le nuove regole sul rimpatrio dei cittadini extracomunitari. Con il decreto legge n. 89 del 23 giugno 2011 recante “Disposizioni urgenti per il completamento dell’attuazione della direttiva 2004/38/Ce sulla libera circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della direttiva 2008/115/Ce sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi irregolari”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 144 del 23 giugno (http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2011;89), l’Italia prova ad adeguarsi alle regole Ue e recepisce in ritardo la direttiva rimpatri il cui termine di attuazione è scaduto il 24 dicembre 2010. Su tale questione la Corte Ue aveva già chiarito, con la sentenza del 28 aprile 2011 (causa C-61/11, El Dridi), che la detenzione prevista nella legislazione italiana nei confronti di cittadini extracomunitari che non rispettano un provvedimento di espulsione è incompatibile con la direttiva 2008/115.

Il decreto legge prova a rispettare, con risultati tutti da verificare, il dettato della normativa Ue e la sentenza della Corte di giustizia, limitando il trattenimento. Tuttavia, il decreto legge stabilisce un allungamento dei termini di trattenimento nei Cie fino a 180 giorni e, soprattutto, in mancanza di cooperazione del cittadino al rimpatrio, consente un prolungamento di ulteriori 12 mesi. Garantita, in base all’art. 3, lett. c), n. 6, la partenza volontaria ed eliminato il carcere per il mancato rispetto dell’allontanamento, punito con una sanzione pecuniaria.

Il decreto legge introduce poi l’espulsione coattiva per i cittadini comunitari, misura non prevista, però, nella direttiva 2004/38 e definisce – come precisato dalla circolare del Ministero dell’interno n. 17102/124 (http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/21/0537_Circolare_su_dl_23_6_2011.pdf) - i motivi di ordine pubblico che possono giustificare l’allontanamento la cui competenza spetta al Prefetto.

A soli 5 anni dall’adozione della direttiva 2005/36 sul riconoscimento delle qualifiche professionali (recepita in Italia con Dlgs 206/2007) la Commissione europea punta a un restyling del sistema. Il 22 giugno l’esecutivo ha adottato un libro verde (COM (2011) 367, COM267_en) e ha tracciato il perimetro dell’attuale sistema di riconoscimento tra luci e ombre. Malgrado la mobilità professionale sia un elemento centrale nella crescita del mercato e il settore del servizi costituisca il 70% dell’economia Ue ancora troppi gli ostacoli a un’effettiva libera circolazione. Sia il rapporto sulla cittadinanza 2010, sia quello SOLVIT hanno messo in luce gli ostacoli frapposti dagli Stati nell’assicurare la libera circolazione delle qualifiche e quindi l’accesso alle attività professionali. Di qui la necessità di voltare pagina, anche utilizzando le nuove tecnologie e puntando all’adozione di una carta professionale europea che possa consentire maggiore libertà di circolazione nello spazio Ue. Centrale una maggiore applicazione del sistema delle piattaforme comuni che dovrebbe arginare l’ampio utilizzo di misure compensative, non sempre giustificate. Senza dimenticare – ha precisato Bruxelles – che le sentenze della Corte Ue vanno applicate con rigore. A partire dalla pronuncia Morgenbesser del 13 novembre 2001 (C-313/01). In questa direzione Bruxelles mira a un sistema semplificato anche nel riconoscimento della pratica remunerata nei vari Stati e  dei periodi di formazione.

La consultazione pubblica è aperta fino al 20 settembre 2011. Le risposte possono essere inviata anche via mail (MARKT-PQ-EVALUATION@ec.europa.eu).

L’Unione europea codifica i numerosi testi in materia di libera circolazione dei lavoratori nell’Unione europea adottati a partire dal 1968. Con il regolamento n. 492/2011 del 5 aprile 2011 pubblicato nella GUUE del 27 maggio (L 141, p. 11 ss., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:141:0001:0012:IT:PDF) relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione europea, le istituzioni Ue puntano a eliminare ogni forma di discriminazione nel riconoscimento dei diritti ai lavoratori cittadini Ue. Tra l’altro il regolamento, che entra in vigore sostituendo il 1612/68 dopo 20 giorni dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, prevede che le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative stabilite a livello nazionale che “limitano, per impresa, per ramo di attività, per regioni o su scala nazionale, il numero o la percentuale degli stranieri occupati non sono applicabili ai cittadini degli altri Stati membri”.

Con le sei sentenze sull’accesso alla professione notarile depositate il 24 maggio 2011 (cause C-47/08, C-50/08, C-51/08, C-52/08, C-53/08, C-54/08, C-61/08, http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=it&newform=newform&Submit=Avvia+la+ricerca&alljur=alljur&jurcdj=jurcdj&jurtpi=jurtpi&jurtfp=jurtfp&alldocrec=alldocrec&docj=docj&docor=docor&docdecision=docdecision&docop=docop&docppoag=docppoag&docav=docav&docsom=docsom&docinf=docinf&alldocnorec=alldocnorec&docnoj=docnoj&docnoor=docnoor&radtypeord=on&typeord=ALL&docnodecision=docnodecision&allcommjo=allcommjo&affint=affint&affclose=affclose&numaff=C-50%2F08&ddatefs=&mdatefs=&ydatefs=&ddatefe=&mdatefe=&ydatefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100), la Corte di giustizia ha da un lato ribadito un principio scontato ossia che è contraria al diritto Ue una regola interna che riservi l’accesso alla professione notarile unicamente ai propri cittadini e, dall’altro lato, con una conclusione destinata ad avere effetti su larga scala, ha spazzato via un principio consolidato sul piano interno affermando che i notai non partecipano all’esercizio dei pubblici poteri secondo quanto previsto dal Trattato Ue.

E’ stata la Commissione europea ad accendere i riflettori della Corte di giustizia sui notai: per Bruxelles, le norme previste dall’ordinamento francese, belga, austriaco, lussemburghese, tedesco, greco e portoghese che riservano l’accesso alla professione unicamente ai propri cittadini sono contrarie al Trattato Ue e, in particolare al divieto di ogni discriminazione in base alla nazionalità. Gli Stati in causa sono andati dritti per la propria strada e sono incappati in una sonora condanna da parte dei giudici di Lussemburgo che hanno condiviso la posizione della Commissione. Se questa parte delle sentenze relativa alla clausola della nazionalità ha un effetto limitato agli Stati in causa (non coinvolge, ad esempio, l’Italia che dal 2003 ha eliminato la condizione della cittadinanza), le altre affermazioni della Corte potrebbero avere un impatto su altri Stati. Inclusa l’Italia. La Corte, infatti, ha bocciato la tesi degli Stati in causa (e dei sette intervenuti a loro sostegno nel procedimento), dando ragione alla Commissione e al Regno Unito che ha supportato con forza l’esecutivo. I notai – osservano gli eurogiudici – non partecipano all’esercizio dei pubblici poteri secondo quanto previsto dal Trattato Ue. Anche nell’attività di autenticazione degli atti giuridici, tenuto conto che il notaio interviene su richiesta delle parti e che non può modificare unilatelarmente la convenzione che deve autenticare, non può essere accolta la tesi secondo la quale i notai partecipano direttamente all’esercizio dei pubblici poteri. E lo smantellamento della Corte ha trascinato anche altre attività dei notai come quella di pignoramento immobiliare o l’intervento in materia di diritto successorio.

Assimilata l’attività dei notai a quella di altri professionisti con la consequenziale applicazione, tra le altre, delle norme del Trattato Ue sulla libertà di stabilimento, la Corte lascia aperto uno spiraglio ai notai prevedendo che poiché le attività notarili perseguono obiettivi di interesse generale per garantire legalità e certezza degli atti conclusi da privati e che questa è una ragione imperativa di interesse generale possono essere ammesse restrizioni all’articolo 43 del Trattato Ce (oggi articolo 49). Di conseguenza, nelle scelte relative all’accesso alle procedure di selezione, alle limitazioni per il numero e sulle competenze territoriali, nonché per il regime applicato ai notai relativo alla remunerazione, indipendenza, incompatibilità e inamovibilità gli Stati mantengono la propria libertà di scelta a patto però che eventuali «restrizioni permettano di conseguire tali obiettivi e siano a ciò necessarie» (par. 87, causa C-50/08, Francia).

Le tariffe massime obbligatorie previste per gli avvocati sono compatibili con il Trattato Ue. Lo ha detto la Corte di giustizia che, con la sentenza del 29 marzo 2011 (causa C-565/08), ha respinto il ricorso della Commissione europea contro l’Italia http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=it&jurcdj=jurcdj&newform=newform&docj=docj&docop=docop&docnoj=docnoj&typeord=ALLTYP&numaff=&ddatefs=23&mdatefs=3&ydatefs=2011&ddatefe=30&mdatefe=3&ydatefe=2011&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100&Submit=Rechercher

La Commissione sosteneva che il sistema italiano era contrario agli articoli 43 e 49 del Trattato, divenuti con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona sul funzionamento dell’Ue rispettivamente articoli 49 e 56 riguardanti il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi perché, tra gli altri motivi, la previsione di tariffe massime obbligatorie, non correlate a fattori quali la qualità della prestazione, il lavoro necessario per l’attività e i costi sostenuti poteva dissuadere i legali di altri Stati membri dall’ingresso nel mercato italiano. La tesi della Commissione non ha convinto la Corte. E’ vero, hanno sostenuto i giudici Ue, che il sistema delle tariffe può costituire una restrizione a una libertà fondamentale perché può ostacolarne o scoraggiarne l’esercizio, ma la Commissione non è riuscita a dimostrare che le disposizioni interne hanno lo scopo di impedire l’accesso al mercato da parte di avvocati di altri Stati membri.

Sulle tariffe minime si veda la sentenza  del 5 dicembre 2006, nelle cause Cipolla e Macrino – Capodarte (C-94/04 e C-202/04), con la quale la Corte Ue – seguendo l’orientamento tracciato nella sentenza Arduino – ha stabilito che le tariffe minime obbligatorie, pur costituendo un ostacolo alla libera prestazione dei servizi possono essere giustificate in ragione di esigenze legate a motivi imperativi di interesse pubblico.

La Corte di giustizia Ue interviene nuovamente sull’esercizio della professione legale in uno Stato membro diverso da quello di origine. E lo fa salvaguardando le prerogative degli ordini professionali. Con la  sentenza Ebert (causa C-359/09, Ebert), depositata il 3 febbraio 2011, infatti, i giudici Ue hanno stabilito che gli ordini degli avvocati possono imporre ai legali di uno Stato membro che vogliono esercitare l’attività nello Stato ospitante con il titolo di avvocato di questo Paese di essere iscritti all’ordine degli avvocati dello Stato ospitante. A Lussemburgo si erano rivolti i giudici ungheresi alle prese con una controversia tra un avvocato tedesco, membro dell’Ordine degli avvocati di Dusseldorf e le autorità ungheresi. Il legale, che viveva da tempo in Ungheria, dove aveva acquisito anche la laurea in giurisprudenza, esercitava in uno studio ungherese ed era stato ammesso all’albo dei giuristi europei. Gli era stata negata, però, la possibilità di utilizzare il titolo ungherese “ügyvéd”  perché non era membro dell’ordine degli avvocati. Il diniego era stato impugnato dal legale e la Corte di appello ungherese, prima di decidere, si è rivolta alla Corte di giustizia. Che ha, di fatto, dato ragione alle autorità ungheresi. Per la Corte, infatti, le direttive 89/48 (sostituita dalla 2005/36) e 98/5 volta a facilitare l’esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica, che si completano prevedendo due modalità di accesso alla professione di avvocato in uno Stato membro ospitante con il titolo di tale Stato, impongono all’avvocato che esercita con il proprio titolo professionale di origine la sottoposizione “alle stesse regole professionali e deontologiche cui sono soggetti gli avvocati che esercitano col corrispondente titolo professionale di tale Stato membro”. Di conseguenza, gli ordini possono imporre a chiunque eserciti la professione di avvocato il rispetto di regole “giustificate dal pubblico interesse, come le norme in tema di organizzazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità” e quindi stabilire che per esercitare con il titolo di avvocato dello Stato membro ospitante il legale sia obbligatoriamente membro dell’ordine degli avvocati di tale Stato.