Marina Castellaneta | Notizie e commenti sul diritto internazionale e dell'Unione Europea

Con la sentenza n. 23171 depositata l’11 maggio, la Corte di Cassazione, quarta sezione penale, interviene a precisare l’applicazione del principio del ne bis in idem nel caso di sanzione amministrativa relativa alla revoca della patente di guida (23171-17). Il ricorso era stato presentato da un uomo destinatario di una sentenza del Tribunale di Milano con la quale, in aggiunta a una pena patteggiata tra le parti, era stata affiancata la sanzione amministrativa accessoria della revoca della patente di guida. A suo avviso, questa sanzione aveva natura penale con la conseguenza che si poteva configurare l’illegittimità costituzionale dell’articolo 186, comma 2-bis del codice della strada per contrarietà agli articoli 3 e 27 della Costituzione anche a causa del fatto che nell’applicare la sanzione amministrativa il giudice non avrebbe alcuna discrezionalità. Prima di tutto, la Cassazione si è soffermata sulla natura sostanzialmente penale della sanzione amministrativa della revoca della patente alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Ad avviso della Suprema Corte, una simile prospettazione sarebbe il frutto di “un’applicazione acritica del diritto di fonte convenzionale”, senza dimenticare che  l’irrogazione di una sanzione amministrativa accessoria in un processo penale non vuol dire affatto che l’imputato subisca un nuovo procedimento per il medesimo fatto. Per la Cassazione anche se sussistono alcuni caratteri comuni questo non vuol dire che sussista sempre un’equiparazione della sanzione amministrativa a quella penale soprattutto nei casi in cui “una serie di sanzioni (detentiva, pecuniaria, interdittiva) siano previste cumulativamente dalla normativa penale a tutela di interessi generali non omogenei, come tali non sovrapponibili”. Al di là del caso di specie, se è corretto rilevare che non sussiste un’assimilazione indifferenziata delle sanzioni amministrative a quelle penali, con la necessità di un esame del caso concreto, non appare condivisibile, però, la portata estremamente restrittiva circa gli effetti delle sentenze della Corte europea individuata dalla Cassazione secondo la quale il principio del ne bis in idem enunciato da Strasburgo si dovrebbe sempre riferire al singolo caso perché l’approccio pragmatico della Corte europea “non si presta a generalizzazioni concettuali oltre i limiti dell’oggetto del singolo giudizio”.

Nuova sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul ne bis in idem. Con la pronuncia depositata il 13 giugno (Simkus, n. 41788/11, CASE OF SIMKUS v. LITHUANIA) Strasburgo non solo ha ribadito che ai fini della verifica circa la natura penale dei procedimenti interni non conta la classificazione formale nazionale bensì l’accertamento sulla base dei criteri fissati nel caso Engel, ma ha anche stabilito che l’eventuale chiusura del procedimento per prescrizione non incide sull’applicazione del divieto del ne bis in idem disciplinato dall’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea.

In quest’occasione sotto i riflettori della Corte di Strasburgo è finita la Lituania, a seguito del ricorso di un cittadino accusato di aver insultato un addetto ai controlli di frontiera, minacciandolo di morte. In un primo tempo, l’azione penale si era chiusa ma, a seguito dell’appello della procura, il procedimento era stato riaperto anche se era in corso di completamento quello amministrativo per gli atti di vandalismo commessi dall’uomo. Quest’ultimo sosteneva che era stato violato il principio del ne bis in idem proprio perché l’azione penale era proseguita malgrado fosse stato già destinatario di una sanzione amministrativa. Una posizione condivisa dalla Corte europea. Prima di tutto, Strasburgo ha esaminato l’entità della sanzione prevista per i casi di teppismo. Questa fattispecie era stata depenalizzata con la conseguenza che la punizione passava attraverso un procedimento amministrativo. Tuttavia, – osservano i giudici internazionali – la punizione dei casi di vandalismo minore serve a proteggere l’ordine pubblico e ha carattere generale, rientrando “nella sfera di protezione del diritto penale”. Inoltre, le disposizioni del codice amministrativo erano rivolte a tutti i cittadini e non a un gruppo di persone e il carattere “minore” della fattispecie non faceva perdere in alcun modo le caratteristiche tipiche del diritto penale. Sotto il profilo dell’entità della sanzione, la Corte ha accertato che l’ordinamento lituano prevede un certo livello di severità tant’è che è possibile arrivare addirittura alla privazione della libertà personale per 30 giorni. Di qui la conclusione che il procedimento classificato come amministrativo nell’ordinamento interno aveva natura penale e quello penale era un duplicato del primo. Nessun rilievo poi alla circostanza che il procedimento si chiude con la prescrizione perché il principio del ne bis in idem implica non solo che una persona non deve essere punita due volte, ma anche che non deve subire un doppio procedimento per lo stesso fatto.

Se manca una connessione sostanziale e se la sovrapposizione tra il procedimento tributario e quello penale è limitata dal punto di vista temporale è certa la violazione del principio del ne bis in idem nei casi in cui un individuo sia sottoposto al doppio procedimento con riguardo allo stesso fatto. Lo ha chiarito la Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza del 18 maggio relativo alla causa Johannesson e altri contro Islanda (ricorso n. 22007/11, CASE OF JOHANNESSON) che, da un lato, ha confermato l’obbligo di applicare il test in ordine all’esistenza di una connessione temporale e sostanziale sufficientemente stretta dei due procedimenti e, dall’altro lato, ha fornito un’interpretazione che in parte neutralizza o restringe fortemente la sua applicazione concreta.

L’azione a Strasburgo è stata avviata da due cittadini islandesi e da una società (il ricorso di quest’ultima è stato dichiarato irricevibile) al centro di un accertamento fiscale che aveva portato l’amministrazione tributaria a comminare ai due ricorrenti una sovrattassa. Dopo qualche mese era stato iniziato anche il procedimento penale per evasione fiscale conclusosi con una condanna a una misura detentiva (pena sospesa) e al pagamento di una multa. Per i ricorrenti il doppio procedimento era contrario all’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo che assicura il diritto a non essere processato o punito due volte per lo stesso reato. Una posizione che la Corte di Strasburgo ha condiviso, condannando l’Islanda. Chiarito che la sanzione e il procedimento tributario avevano, nella sostanza, natura penale e che i fatti contestati erano identici così come gli autori dell’illecito, la Corte precisa la portata della sentenza della Grande Camera nel caso A. e B. contro Norvegia  (case-of-a-and-b-v-norway) con la quale era stato chiarito che il principio del ne bis in idem non si applica se i due procedimenti sono strettamente legati dal punto di vista sostanziale e temporale in modo da realizzare un’integrazione tra le due azioni con la conseguenza che i due procedimenti ne formano uno unico. Nel caso Johannesson, la Corte ha accertato la mancanza dell’elemento della connessione temporale in quanto la sovrapposizione nei tempi era stata limitata perché i procedimenti si erano svolti in parallelo solo per un anno su una durata complessiva di 9. Non solo. Il procedimento penale si era svolto in modo autonomo anche sotto il profilo delle indagini e della raccolta e valutazione delle prove, in modo differente dal caso A e B. contro Norvegia in cui i fatti accertati in un procedimento erano stati utilizzati nell’altro e nel decidere la pena nel procedimento penale i giudici avevano tenuto conto della sanzione amministrativa.

Di qui la conclusione, nella sentenza Johannesson, dell’assenza di una connessione sostanziale e temporale “sufficientemente stretta” e l’evidente duplicazione del processo, con una chiara violazione del principio del ne bis in idem da parte dell’Islanda che ha imposto ai ricorrenti un pregiudizio sproporzionato.

Si vedano, tra gli altri, i post http://www.marinacastellaneta.it/blog/nessuna-violazione-del-ne-bis-in-idem-se-alla-multa-si-affianca-il-ritiro-della-patente.html e http://www.marinacastellaneta.it/blog/market-abuse-e-ne-bis-in-idem-la-parola-a-lussemburgo.html.

L’Ufficio del massimario penale della Corte di Cassazione ha pubblicato una relazione di orientamento su “Ne bis in idem. Percorsi interpretativi e recenti approdi della giurisprudenza nazionale ed europea” (Relc26_17). Nel documento, diffuso a fine marzo, è analizzato il ne bis in idem come principio fondamentale alla luce degli atti internazionali ed europei, tra i quali l’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e l’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. In particolare, la relazione considera l’evoluzione nella prassi giurisprudenziale della Corte europea dei diritti dell’uomo e della Corte di giustizia dell’Unione europea per poi accertare l’incidenza sul diritto interno fino alla pronuncia n. 200 della Corte costituzionale con particolare riguardo all’idem factum.

Se i soggetti destinatari di sanzioni amministrative e penali sono diversi non scatta il divieto del ne bis in idem. Nei casi in cui un individuo è oggetto di un procedimento penale per un fatto per il quale è stata inflitta una sanzione amministrativa ad una società di cui era socio non sussiste alcuna violazione del principio del ne bis in idem perché il soggetto eventualmente responsabile penalmente è diverso dal soggetto responsabile in sede tributaria/amministrativa. E’ la Corte di Cassazione a stabilirlo con la sentenza n. 48591/16 depositata il 17 novembre (48591). Al centro della vicenda un provvedimento con il quale il Tribunale di Bari aveva rigettato l’istanza di riesame della decisione del giudice per le indagini preliminari che aveva disposto il sequestro preventivo di beni dell’indagato, rappresentante legale di una società. Tra i diversi motivi di ricorso alla Suprema Corte anche una presunta violazione del principio del ne bis in idem, del tutto esclusa dalla Cassazione. Quest’ultima, a sostegno della propria conclusione, ha anche evidenziato l’assenza di definitività della sanzione amministrativa che è il presupposto del divieto del ne bis in idem, come sostenuto dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza Nykanen contro Finlandia. Diverso, poi, come detto, il soggetto responsabile.

Per far scattare il ne bis in idem nel caso di sanzioni penali e amministrative che, nella sostanza, sono penali, è necessario che il provvedimento sanzionatorio amministrativo sia definitivo. Lo ha precisato la Corte di cassazione, terza sezione penale, con la sentenza n. 38134/16 depositata il 14 settembre (38134). La Cassazione ha annullato la sentenza del Tribunale di Asti in base alla quale non si doveva procedere nei confronti dell’imputato per il reato di omessa dichiarazione dell’IVA in quanto sussisteva un’identità degli addebiti mossi in sede amministrativa e penale. Il Tribunale aveva ritenuto applicabile l’articolo 649 c.p.p., tenendo conto delle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo, mentre non aveva ritenuto necessario sollevare la questione di legittimità costituzionale. La Cassazione, però, non ha ritenuto corretto il ragionamento del Tribunale nella parte in cui ha ritenuto non ostativa all’applicabilità diretta dell’articolo 649 c.p.p. la mancanza di prova circa la definitività del provvedimento sanzionatorio amministrativo. Si tratta, invece, – osserva la Suprema Corte – di un elemento indispensabile per applicare il principio del ne bis in idem. Di conseguenza, “in assenza di prova della definitività del procedimento amministrativo o della irrevocabilità della sentenza tributaria eventualmente intervenuta sulla vicenda, non ricorrono le condizioni per l’applicabilità dell’articolo 649 c.p.p.”. La Cassazione ha poi escluso la necessità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia Ue o un rinvio alla Corte costituzionale perché è intervenuta la prescrizione.

Per sbrogliare la matassa del ne bis in idem nel caso di doppio procedimento penale e amministrativo la parola passa a Lussemburgo. La Corte di Cassazione, seconda sezione civile, con ordinanza interlocutoria n. 23232 depositata il 15 novembre (23232_11_2016pdf), ha sospeso il procedimento nazionale e sottoposto alla Corte di giustizia dell’Unione europea alcuni quesiti interpretativi. Nodo centrale è l’incidenza dell’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, vincolante in base al Trattato di Lisbona e relativo al principio del ne bis in idem, sull’apparato sanzionatorio interno disposto con il recepimento della direttiva 2003/6 sul divieto di market abuse, modificata dalla 2014/57.

A rivolgersi alla Cassazione, un amministratore assolto in sede penale ma destinatario, successivamente, per decisione della Consob, di sanzioni amministrative pecuniarie per abuso di informazioni privilegiate. Sanzioni ad alto tasso di afflittività – a suo dire – tali da renderle simili a quelle penali secondo i criteri formulati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo a partire dal caso Engel. Di qui l’impugnazione del provvedimento sanzionatorio pecuniario disposto in base all’articolo 187 bis del Dlgs n. 58/1998 contenente il “Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria” (modificato varie volte). Tra i diversi motivi di impugnazione, anche la circostanza dell’assoluzione in sede penale che avrebbe dovuto bloccare ogni altro procedimento in grado di portare a sanzioni che, nella sostanza, per il loro carattere particolarmente afflittivo, hanno natura penale. E ciò in violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione europea, norma che vieta un doppio procedimento per uno stesso reato per il quale un individuo sia stato già assolto o condannato, e della sentenza Grande Stevens. La Cassazione aderisce alla nozione di medesimo fatto prospettata sia dalla Corte di Strasburgo sia da quella di Lussemburgo, facendo riferimento non alla qualificazione giuridica, ma al dato fattuale della stessa condotta. Nel caso in esame, si era formato, con la pronuncia di assoluzione, il giudicato in sede penale e certo le sanzioni amministrative erano particolarmente afflittive, tanto più che alla misura pecuniaria si era aggiunta quella interdittiva. Così, la Cassazione, prima di decidere, ha chiesto agli eurogiudici di chiarire la portata dell’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali che deve essere applicato visto che la normativa interna deriva dal recepimento del diritto Ue. Di conseguenza, la Cassazione ha scelto di anteporre alla questione di costituzionalità il rinvio a Lussemburgo, che potrebbe portare all’immediata disapplicazione del diritto interno.

La Cassazione, tra l’altro, mettendo a confronto le sentenze di Strasburgo con quelle di Lussemburgo, evidenzia che non si può “affermare che la giurisprudenza euro-unitaria escluda la duplicazione del procedimento con la stessa nettezza con cui si è espressa la sentenza della Corte Edu Grande Stevens”. Questo ha spinto la Cassazione a decidere di passare la questione agli eurogiudici che dovranno chiarire se l’articolo 50 precluda, in caso di assoluzione definitiva, “senza alcun apprezzamento da parte del giudice nazionale, di avviare altri procedimenti che portino all’applicazione di sanzioni che per natura e gravità sono qualificabili come penali”. Da chiarire, poi, se nel valutare l’applicazione del principio del ne bis in idem, il giudice deve tenere conto dei limiti di pena della direttiva 2014/57.

Nessuna violazione del principio del ne bis in idem se alla multa per eccesso di velocità comminata in un procedimento penale segue, per lo stesso fatto, il ritiro della patente deciso in un procedimento amministrativo. E questo anche se entrambe le misure possono essere inquadrate tra quelle penali. E’ la Corte europea dei diritti dell’uomo a stabilirlo nella sentenza Rivard contro Svizzera (ricorso n. 21563/12,affaire-rivard-c-suisse), depositata il 4 ottobre, a seguito del ricorso di un cittadino canadese residente in Svizzera che era stato condannato a una multa di 600 franchi svizzeri per eccesso di velocità. Due mesi dopo gli era stata ritirata la patente. Il ricorrente aveva contestato la misura ritenendo di essere stato oggetto di una doppia condanna per uno stesso fatto in violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 7 alla Convenzione dei diritti dell’uomo, norma che vieta un doppio procedimento per uno stesso reato per il quale un individuo sia stato già assolto o condannato. Tutti i ricorsi interni erano stati respinti. Di qui l’azione a Strasburgo che, però, ha respinto il ricorso. Strasburgo ricorda che la classificazione di una misura tra quelle penali o amministrative non dipende dal diritto interno, ma dalla presenza di alcuni elementi individuati dalla Corte europea che, a suo avviso, erano presenti nel caso di specie. D’altra parte, in questo caso, il ritiro della patente è una sanzione supplementare che completa la condanna penale ossia la multa, con la conseguenza che il principio del ne bis in idem deve essere applicato. Tuttavia, pur in presenza di uno stesso fatto, ossia l’eccesso di velocità che dà origine a due procedure, una penale e l’altra amministrativa, in questo caso non c’è stata violazione del principio del ne bis in idem. Le sanzioni inflitte al ricorrente – precisa la Corte – sono state pronunciate da due autorità distinte in due procedimenti diversi, ma in presenza di un legame materiale e temporale “sufficientemente stretto perché si possa considerare il ritiro della patente come una delle misure previste dal diritto interno per la punizione dei reati legati alla guida”. E’, quindi, la necessità di coordinare le procedure che ha portato a due momenti distinti per applicare misure sanzionatorie (entrambe, in sostanza, penali) riferite allo stesso fatto. Il lasso temporale trascorso tra i due procedimenti è stato poi minimo e il ritiro della patente è stato deciso appena la condanna per eccesso di velocità è divenuta esecutiva. Il provvedimento di ritiro della patente, così, non è altro che una pena complementare rispetto a quella penale e i due procedimenti, penale e amministrativo, sono due aspetti di un sistema unico, senza che si possa configurare un doppio procedimento in grado di far scattare la violazione dell’articolo 4 del Protocollo n. 7.

Spetterà alla Corte di giustizia dell’Unione europea chiarire se il principio del ne bis in idem, fissato dall’articolo 50 della Carta dei diritti fondamentali UE, come interpretato dall’articolo 4 del Protocollo n. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, impedisca la celebrazione di un procedimento amministrativo che ha ad oggetto la condotta illecita di manipolazione del mercato se il soggetto ha già subito una condanna penale definitiva. La Corte di cassazione, sezione tributaria civile, con ordinanza interlocutoria n. 20675/16 del 13 ottobre 2016 ha sospeso il procedimento e passato la questione alla Corte di giustizia Ue (1_20675_2016), già investita di un rinvio pregiudiziale sul principio in oggetto (http://www.marinacastellaneta.it/blog/rinvio-pregiudiziale-alla-corte-ue-sul-ne-bis-in-idem.html).

Il ricorso in Cassazione era stato presentato dal destinatario di una sanzione amministrativa pecuniaria da parte della Consob per market abuse. La Corte di appello di Roma aveva confermato la misura, pur riducendo l’entità della multa. Al tempo stesso, il ricorrente, per gli stessi fatti, aveva subito un processo penale che si era concluso con un patteggiamento e una condanna a 4 anni e 6 mesi di reclusione. I giudici della Cassazione avevano sollevato una questione di legittimità costituzionale, ma la Consulta aveva dichiarato il ricorso inammissibile. Così, la Cassazione ha posto la questione pregiudiziale alla Corte Ue che dovrà chiarire se la mancata previsione dell’allargamento del principio del ne bis in idem anche ai rapporti tra sanzione penale e amministrativa di natura penale sia conforme “ai principi unionali” e, in particolare, all’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali e se il giudice nazionale possa applicare “direttamente i principi unionali in relazione al principio del ne bis in idem”.

Si vedano i post http://www.marinacastellaneta.it/blog/ne-bis-in-idem-e-cedu-la-cassazione-conferma-il-no-alla-disapplicazione.html e http://www.marinacastellaneta.it/blog/ordinanza-della-corte-ue-sul-ne-bis-in-idem.html

La Corte costituzionale è intervenuta nuovamente sui rapporti tra diritto interno e Convenzione europea dei diritti dell’uomo. E lo ha fatto con la sentenza n. 200/2016 del 21 luglio 2016 relativa al principio del ne bis in idem e all’eventuale contrasto tra la formulazione di cui all’articolo 649 del codice di procedura penale e quella prospettata come più favorevole di cui all’articolo 4 del Protocollo n. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (200:2016). E’ stato il giudice dell’udienza preliminare del Tribunale di Torino, con riferimento al processo Eternet, con ordinanza del 24 luglio 2015, a sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 649 c.p.p. con riferimento all’articolo 117 della Costituzione e, quindi, all’articolo 4 del Protocollo n. 7 della Convenzione europea. In particolare, secondo il giudice a quo, la limitazione all’applicazione del principio, che risulterebbe dall’art. 649, all’esistenza del medesimo fatto giuridico nei suoi elementi costitutivi con riguardo alla sola condotta dell’agente, senza tener conto, invece, dell’esistenza del medesimo “fatto storico”, è contraria alla Convenzione e, quindi, all’articolo 117 della Costituzione. La Consulta ha ritenuto non fondata l’interpretazione prospettata dal giudice. Ed invero, dalla prassi giurisprudenziale interna non risulta che l’articolo 4 del Protocollo, che recepisce il criterio dell’idem factum e non dell’idem legale, abbia un campo applicativo diverso o più favorevole all’imputato rispetto all’articolo 649 c.p.p. La Corte costituzionale ha rilevato che il riferimento al fatto, nella giurisprudenza della CEDU, non è limitato all’azione o alla omissione e comprende, invece, “l’oggetto fisico su cui cade il gesto” tanto da poter comprendere anche l’evento naturalistico che ne consegue. La Corte europea dei diritti dell’uomo, poi, con riferimento alla concezione dell’idem factum non ha precisato in modo chiaro se detta concezione sia limitata alla condotta dell’agente “ovvero abbracci l’oggetto fisico, o anche l’evento naturalistico” tant’è che, in diverse occasioni, Strasburgo ha fatto riferimento alla stessa vittima. Di conseguenza, la Consulta conclude che “non si può isolare con sufficiente certezza alcun principio”, potendosi così fare riferimento alla condotta dell’agente, ma anche all’oggetto fisico dell’evento nella sola dimensione materiale. La Convenzione – prosegue la Consulta – impone agli Stati di applicare il ne bis in idem “in base a una concezione naturalistica del fatto, ma non di restringere quest’ultimo nella sfera della sola azione od omissione dell’agente”. Di conseguenza, in assenza di una giurisprudenza europea univoca, l’interprete deve fare riferimento al solo rilievo storico naturalistico del fatto. Detto questo, però, i giudici costituzionali ritengono che siano presenti alcuni elementi di contrasto in ragione di alcuni orientamenti che si fondano sull’applicazione del principio ai soli casi in cui vi sia un idem legale con un’evidente incompatibilità con la Convenzione e con la stessa Costituzione. Per quanto riguarda l’ulteriore profilo di contrasto tra l’articolo 649 c.p.p. e l’articolo 4 del Protocollo n. 7 in relazione agli orientamenti che vietano di applicare il principio del ne bis in idem “ove il reato già giudicato sia stato commesso in concorso formale con quello oggetto della nuova iniziativa del pubblico ministero nonostante la medesimezza del fatto”, la Corte ritiene questa posizione incompatibile con la CEDU se il fatto storico è lo stesso, tenendo conto che le uniche deroghe ammissibili in ordine alla preclusione del giudicato rispetto alla nuova azione penale sono solo quelle elencate dal comma 2 dell’articolo 4, del Protocollo n. 7. Questo vuol dire che il giudice deve considerare la triade condotta-nesso causale-evento naturalistico e considerare l’idem se c’è coincidenza di tutti questi elementi “assunti in una dimensione empirica”. Pertanto, esiste un contrasto dell’articolo 649 con l’articolo 117 della Costituzione se è esclusa l’applicazione del ne bis in idem per la sola circostanza che ricorre un concorso formale di reati tra res iudicata e res iudicanda, mentre l’articolo 4 del Protocollo n. 7 vieta di procedere nuovamente quando il fatto storico è lo stesso. Solo per questa parte, quindi, la Consulta ha dichiarato l’incostituzionalià dell’art. 649 c.p.p.